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聚焦预算法修订大讨论

发布时间:2020-07-13 16:15:56 阅读: 来源:小夜灯厂家

编者按 连乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。耗时8年,《预算法》修订草案二审稿终于公布。一个月时间,草案征求意见之多、争论之激烈,均属历史罕见。以下三篇文章,记者将从“国库归谁管”、“授权立法”和《预算法》修改的尺度等三个角度为读者详解此次《预算法》大修的焦点问题。

国库归谁管:央行还是财政部门?

《预算法》有“经济宪法”之称,它关乎所有人的核心利益。有人说,连乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。

《预算法》1994年颁布,2004年开始修订工作。然而,《预算法修正案(草案一次审议稿)》没有公开,起草成员不愿披露。经过8年等待,今年7月6日,《预算法修正案(草案二次审议稿)》(下称“草案二审稿”)终于公之于众。

在草案二审稿里,中国人民银行“经理国库”的职能被删除了。几位长期跟踪《预算法》的专家认为,这是《预算法》修订开的一个“倒车”。

“会计”和“出纳”

“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这是现行《预算法》第四十八条第二款的规定。在草案二审稿中,上述条款被删掉了。

现行《预算法》里“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定,也被修改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。同时,草案二审稿里还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”的条款。

这几处变动被解读为“央行经理国库”的职能被取消。在公开征求意见阶段,这一修改引起了很多专家的质疑。

“在目前全国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下,如果央行不再经理国库,财政部和各级财政部门会把巨额财政存款通过竞价(利息)存放在各商业银行中,这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督,造成审计困难、制衡困难,从而使各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间和可能。各级财政部门会用纳税人的钱,从商业银行赚取‘高利息’,甚至去拿‘回扣’,从而产生巨大的部门利益。”

复旦大学经济思想与经济史研究所所长李维森向记者表达了他的担忧,“几万亿的财政存款余额存在商业银行账户中,商业银行肯定会通过贷款把它贷出去,这会通过货币供给的乘数效应增加广义货币供给,使宏观货币政策不能达到预期的目的。”

“由于种种原因,财政国库在办理公款收、支、存,和设置、管理银行账户方面的差错甚至舞弊的风险,其实相当高。”中央财经大学财经研究院院长王雍君向记者表示。

此外,还有专家指出,“财政是政府的总会计,国库是政府的总出纳,会计和出纳应互不兼任”。全国人大代表、中南财经政法大学教授叶青向记者表示,会计和出纳互不兼任,“其实质是国库收支的决策者(财政)与国库收支决策的执行者(央行)要分离,这也是世界通行的做法”。

面对质疑,财政部财政科研所副所长刘尚希以个人名义在媒体上撰文指出,“会计与出纳分开,是业务流程上的要求,而非主体分设;而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理,都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库,并由人民银行直接向国务院和全国人大负责,那已经不是‘经理’国库业务,而是成为与财政并行的国库管理部门,按照责任主体唯一性要求,那将意味着财政部必须要并入人民银行,或成立‘央行财政部’。显然,这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样,人民银行将是‘耕了别人的地,而荒了自己的田’。”

央行的监督就是“拒绝办理”

中国人民银行国库局局长刘贵生在接受媒体采访时曾表示,“是否赋予国库监督权,是经理国库与代理国库的根本区别所在。”

据刘贵生介绍,国库监督的主要内容包括:对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督;对商业银行经办国库相关业务的监督。主要涉及收缴资金是否应收尽收,划分留解是否正确无误,退库办理是否准确合规,库款支拨是否及时有据,财政开户是否手续齐备,商业银行代理国库是否尽职尽责。

刘贵生指出,国库监督的基本定位,是国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说,国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的,是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中实施的一种事中监督,这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”,是在“办理”过程中的“拒绝办理”。

央行在办理国库收支业务过程中取得了一定的成绩:堵住大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入;通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库,为商业银行拉存款;控制预算收支进度,制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务,为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。

记者联系财政部相关部门,财政部方面回应表示,财政部的意见已向全国人大、国务院充分反映,作为政府部门,财政部服从国务院决定。

央行早就不是“经理”了

目前,国外的绝大多数国家均采取委托国库制,即代理制,而非经理制。“‘经理’的话,钱该不该付,央行有发言权。”一位不愿具名的专家向记者介绍,这是经理制和代理制的主要区别。

刘尚希告诉记者,“‘经理制’最大的弊端就是责任主体不统一。谁都负责,谁都不负责。”

事实上,中国的“央行经理制”早已名存实亡。上述专家介绍说,“在财政国库管理制度改革后,央行应当做的,仅是对财政部门提交的支付凭证填得对不对、是否超额度等要素进行审核。”“没见到支付指令,或者支付指令有假,央行可以拒绝支付。”在这位专家看来,“央行只对合规性做一个审查,但它不该说这个钱应不应该付。”

上述专家表示,“从预算执行业务流程看,中国人民银行没有对预算执行进行监督的操作条件与可能,只有当财政资金完成支付后,人民银行才办理资金清算,是一种事后行为,人民银行无法介入资金支付环节,亦无可能对每一笔资金进行逐笔动态监督。”

对于财政资金存放问题,上述专家解释说,“取消央行‘经理’国库后,财政预算资金仍然存放在央行国库,这点是不容置疑的,而且也是一直这么执行的,与‘经理’、‘代理’无任何关系。可能有一些专家认为代理后,资金就存在商业银行了,这有误读。”

“授权立法”是不是太多了?

“预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定。”“各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”

这些草案二审稿里的规定,被一些专家称之为“授权立法”。

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